建立國家公園體制的目的、要求和特征

• 2017年9月29日 SuDanMin來源：光明日報 1491 99
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建立國家公園體制有著怎樣的目的和要求?統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制具有怎樣的特征?國家公園的全民公益性如何體現(xiàn)?

9月26日，《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)正式對外發(fā)布。

建立國家公園體制有著怎樣的目的和要求?統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制具有怎樣的特征?國家公園的全民公益性如何體現(xiàn)?就此，記者采訪了國家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人。

加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護

記者：我國為什么要建立國家公園體制，其根本目的是什么?

答：新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)保護事業(yè)快速發(fā)展，取得了顯著成績，建立了自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等多種類型保護地，基本覆蓋了我國絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源。但同時，我們也看到，各類自然保護地建設(shè)管理還缺乏科學(xué)完整的技術(shù)規(guī)范體系，保護對象、目標(biāo)和要求還沒有科學(xué)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，同一個自然保護區(qū)部門割裂、多頭管理、碎片化現(xiàn)象還普遍存在，社會公益屬性和公共管理職責(zé)不夠明確，土地及相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)不清晰，保護管理效能不高，盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象時有發(fā)生。

因此，我國建立國家公園體制的根本目的，就是以加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，理順管理體制，創(chuàng)新運營機制，健全法治保障，強化監(jiān)督管理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學(xué)、保護有力的自然保護地體系。

記者：近年來，“國家公園”成為一個熱門詞匯，很多地方都有建設(shè)國家公園的想法，“國家公園”的定位到底是什么?

答：《總體方案》明確，國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴(yán)格的保護。除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動。與一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具有國家代表性和典型性，面積更大，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護更嚴(yán)格，管理層級更高。

國家公園體制將從四方面實現(xiàn)突破

記者：統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制的核心是什么?

答：針對我國自然保護地管理存在的突出問題，要在統(tǒng)一事權(quán)分級管理、強化自然生態(tài)系統(tǒng)保護、促進社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、完善法律制度等4個方面取得實質(zhì)性突破，大膽創(chuàng)新，補齊制度短板。

一是以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體系?！犊傮w方案》提出，要整合相關(guān)自然保護地管理職能，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護地管理職責(zé)。部分國家公園由中央政府直接行使所有權(quán)，其他的由省級政府代理行使，條件成熟時，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。

二是以系統(tǒng)保護理論為指導(dǎo)，強化自然生態(tài)系統(tǒng)保護管理。編制國家公園總體規(guī)劃及專項規(guī)劃，合理劃定功能分區(qū)，實行差別化保護管理。建立國家公園管理機構(gòu)自然生態(tài)系統(tǒng)保護成效考核評估制度，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制。

三是以社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度為依托，推動實現(xiàn)人與自然和諧共生。明確國家公園區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界，相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)要符合國家公園總體規(guī)劃和管理要求，周邊社區(qū)建設(shè)要與國家公園整體保護目標(biāo)相協(xié)調(diào)。建立健全國家公園生態(tài)保護補償政策，加強生態(tài)保護補償效益評估，完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用?、專家學(xué)者、企業(yè)、社會組織等積極參與國家公園建設(shè)管理各環(huán)節(jié)和各領(lǐng)域。

四是以國家公園立法為基礎(chǔ)，保障國家公園體制改革順利推進。在明確國家公園與其他類型自然保護地關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究制定有關(guān)國家公園的法律法規(guī)，明確國家公園功能定位、保護目標(biāo)、管理原則，確定國家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責(zé)，研究出臺國家公園特許經(jīng)營等配套法規(guī)，做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作。

國家公園應(yīng)著力突出公益屬性

記者：國家公園強調(diào)的全民公益性如何體現(xiàn)，在中國建設(shè)國家公園，如何處理好與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系?

答：國家公園的全民公益性，主要體現(xiàn)在共有共建共享。目前我國很多自然保護地存在集體土地占比較高的情況，必須按照法定條件和程序逐步減少國家公園范圍內(nèi)集體土地，提高全民所有自然資源資產(chǎn)的比例，或采取多種措施對集體所有土地等自然資源實行統(tǒng)一的用途管制。

國家公園應(yīng)著力突出公益屬性，在有效保護前提下，為公眾提供科普教育游憩的機會。要加大生態(tài)保護及相關(guān)設(shè)施的投入，不斷提高生態(tài)服務(wù)和科普教育游憩服務(wù)的水平，為國民提供更多機會親近自然、了解歷史、領(lǐng)略祖國大好河山和深厚歷史文化底蘊，進而增強保護自然的自覺意識，促進生態(tài)文明建設(shè)。

要妥善處理好自然生態(tài)系統(tǒng)保護管理與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的關(guān)系，實現(xiàn)保護與發(fā)展和諧統(tǒng)一。要合理劃定功能分區(qū)，重點保護區(qū)域內(nèi)居民要逐步實施生態(tài)移民搬遷，集體土地在充分征求其所有權(quán)人、承包權(quán)人意見基礎(chǔ)上，優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)，由國家公園管理機構(gòu)統(tǒng)一管理。其他區(qū)域內(nèi)居民根據(jù)實際情況，實施生態(tài)移民搬遷或?qū)嵭邢鄬芯幼。w土地可通過合作協(xié)議等方式實現(xiàn)統(tǒng)一有效管理。

要建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領(lǐng)域生態(tài)保護補償機制，加大重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，健全國家公園生態(tài)保護補償政策。鼓勵受益地區(qū)與國家公園所在地區(qū)通過資金補償?shù)确绞浇M向補償關(guān)系，鼓勵設(shè)立生態(tài)管護公益崗位，吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國家公園保護管理和自然環(huán)境教育。此外，還要完善社區(qū)參與機制，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國家公園的設(shè)立、建設(shè)、運行、管理、監(jiān)督，鼓勵設(shè)立生態(tài)管護公益崗位，吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國家公園保護管理和自然環(huán)境教育。

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