農(nóng)村土地承包法修正案草案:農(nóng)民進(jìn)城后土地是否保留可細(xì)化

• 2018年10月29日 WangYu來源：中國防指網(wǎng) 870 53
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  榆木行業(yè)競爭形勢嚴(yán)峻，合理布局才能立于不敗，否則將被淘汰！

  區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，是各級政府部門發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)的“路線圖”，對于區(qū)域發(fā)展規(guī)劃來說，就相當(dāng)于一張藍(lán)圖對一個建筑物的重要性，有了這張“藍(lán)圖”，區(qū)域才能在有規(guī)劃有計...

10月23日，十三屆全國人大常委會第六次會議分組審議了《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》二審稿。與會人員普遍認(rèn)為，此次修改對于貫徹落實黨中央重大決策部署，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，落實“三權(quán)分置”制度，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久

農(nóng)村土地承包法修正案草案：農(nóng)民進(jìn)城后土地是否可以保留?

10月23日，十三屆全國人大常委會第六次會議分組審議了《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》二審稿。與會人員普遍認(rèn)為，此次修改對于貫徹落實黨中央重大決策部署，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，落實“三權(quán)分置”制度，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變等具有重大意義。

農(nóng)民進(jìn)城后土地是否保留可細(xì)化

草案二審稿第二十七條規(guī)定了農(nóng)民進(jìn)城落戶后，可自行選擇是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)。對于因進(jìn)城落戶喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)益。對于農(nóng)民進(jìn)城后的土地保留問題，與會人員發(fā)表了不同的見解。

那順孟和委員認(rèn)為，對于自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，應(yīng)給予合理的補(bǔ)償?！昂芏噢r(nóng)民實際全家已經(jīng)進(jìn)城了，但是他們不愿意放棄承包地，因為農(nóng)村土地具有社會保障功能。二十七條可以改為，承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，承包戶自愿并永久放棄承包地的，承包方可獲得與當(dāng)?shù)馗卣饔孟嗟鹊难a(bǔ)償，國家及地方政府給予相應(yīng)的補(bǔ)助。”

“土地資源是稀缺的，支持引導(dǎo)進(jìn)城后的農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)，能夠保證從事農(nóng)業(yè)一線工作的人員享有更多的土地資源。”全國人大代表趙曉燕認(rèn)為。

馮忠華委員認(rèn)為草案二審稿第二十七條的規(guī)定可以作為在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個過渡措施?！皬拈L遠(yuǎn)看，城鎮(zhèn)化進(jìn)城的本質(zhì)就是調(diào)整人口就業(yè)結(jié)構(gòu)，減少從事第一產(chǎn)業(yè)的人口數(shù)量，增加從事第二第三產(chǎn)業(yè)的人口數(shù)量。相信隨著國家的社會保障制度不斷完善，進(jìn)城落戶的農(nóng)民會在城里得到應(yīng)有的社會保障，工作技能不斷強(qiáng)化，生活更加穩(wěn)定和諧，真正和城市融合到一起。這個時候如果他還在農(nóng)村享有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的使用權(quán)，可能會引發(fā)新的社會矛盾?！?/p>

個別調(diào)整承包地的情形需明確

草案第十條規(guī)定，承包期內(nèi)因特殊情形矛盾突出可以個別調(diào)整承包地，必須堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則，同時授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定。

陳錫文委員認(rèn)為，農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變的原則必須堅決貫徹好?！啊蛱厥馇樾蚊芡怀觥?，沒有明確哪些情形，把允許個別農(nóng)民調(diào)地的標(biāo)準(zhǔn)模糊了，尺度放寬了。而現(xiàn)行土地承包法規(guī)定只有因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形，才允許個別調(diào)整?！敝挥修r(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，才有可能推動“三權(quán)分置”落到實處，既保護(hù)集體土地所有權(quán)，又保護(hù)農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)，同時讓土地的經(jīng)營權(quán)逐步流轉(zhuǎn)集中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

“現(xiàn)行法律中有明確規(guī)定，新增人口調(diào)整土地的承包地有三個來源，一是集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留的機(jī)動地;二是新開墾的耕地;三是原承包戶依法自愿交回的耕地?！标愬a文委員補(bǔ)充道。

武維華副委員長贊同保留“授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定”的內(nèi)容。他認(rèn)為，結(jié)合各地實情、因地制宜地制訂地方法規(guī)，既能解決當(dāng)?shù)氐膯栴}，又有利于探索新的改革措施。不同的地區(qū)情況差異較大，如在調(diào)研中，一些地方給土地承包總結(jié)了兩條經(jīng)驗，“三到五年一小調(diào)，八到十年一大調(diào)”，得到了農(nóng)民群眾的擁護(hù)。農(nóng)村土地可以授權(quán)給地方作一些適時調(diào)整。

劉振偉委員認(rèn)為，一審稿提出的“個別適當(dāng)調(diào)整土地”，與“必須堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則”是連在一起的，不宜分開說。二輪土地承包到期后，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定;對少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組，屆時可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，由農(nóng)民集體民主協(xié)商，并履行相關(guān)程序，可在個別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整，但要依法依規(guī)從嚴(yán)掌握。

土地承包法修正案二審保護(hù)“新農(nóng)民”： 土地經(jīng)營權(quán)不得侵犯

土地經(jīng)營權(quán) 扣上“保險鎖”

一邊是農(nóng)民紛紛進(jìn)城打工，一邊是看好農(nóng)業(yè)發(fā)展，希望進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營的“新農(nóng)民”們。由此，土地在農(nóng)民和規(guī)模化的經(jīng)營者之間的流轉(zhuǎn)就不可避免。如何保護(hù)雙方的利益，厘清雙方的權(quán)力?

對土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的保護(hù)勢在必行。土地承包法修正案二審，為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)扣上法律“保險”，農(nóng)村“沉睡”資源的盤活也已不再遙遠(yuǎn)。 (編輯：陳潔)

導(dǎo)讀

二審稿在“三權(quán)分置”的細(xì)節(jié)上設(shè)置更為清楚，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)更加明確和具體，對集體、農(nóng)戶和第三方的利益關(guān)系與權(quán)責(zé)劃分更加清晰。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的建立，已經(jīng)到了自下而上，形成法律條文的階段。

9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在對全國人大與全國政協(xié)的提案、議案與建議的回復(fù)表示，近年來，土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)水平明顯提高，農(nóng)戶承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的機(jī)制初步建立。

目前，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部近期發(fā)布的消息，截至2017年底，全國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到5.12億畝，流轉(zhuǎn)率37%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到68.3%。其中，全國以入股形式流轉(zhuǎn)土地的達(dá)到0.3億畝，占流轉(zhuǎn)總面積的5.8%。流轉(zhuǎn)和部分流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶數(shù)也超過了7000萬戶，占比近30%。

同時，農(nóng)村承包地的確權(quán)登記頒證工作進(jìn)展順利，已為流轉(zhuǎn)工作打好基礎(chǔ)。截至2017年底，全國31個省(區(qū)、市)均開展了承包地確權(quán)工作，共涉及2747個縣級單位、3.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、54萬個行政村，承包地確權(quán)面積11.59億畝，占二輪家庭承包地(賬面)面積的80%以上;發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證1.06億份。

在政策探索和實際基礎(chǔ)基本到位的情況下，相關(guān)法律的跟進(jìn)和建設(shè)被認(rèn)為迫在眉睫，在2017年10月末初次審議后，2018年10月22日，農(nóng)村土地承包法修正案草案二次審議稿提請全國人大常委會審議。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道注意到，在保留了“三權(quán)分置”框架、承包地延期、允許調(diào)整承包地等與農(nóng)民利益更為密切的一審稿條文基礎(chǔ)上，二審稿在“三權(quán)分置”的細(xì)節(jié)上設(shè)置更為清楚，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)更加明確和具體，對集體、農(nóng)戶和第三方的利益關(guān)系與權(quán)責(zé)劃分更加清晰。

從兩權(quán)分離到三權(quán)分置

什么是“三權(quán)分置”?

草案一審稿第六條規(guī)定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。

其中，土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的承包土地的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)是指一定期限內(nèi)占用承包地、自主組織生產(chǎn)耕作和處置產(chǎn)品，取得相應(yīng)收益的權(quán)利。

同時，草案一審稿第四十條還規(guī)定，承包方在一定期限內(nèi)將部分或者全部承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方后，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包方的土地承包權(quán)不變。

不過，草案一審后，有意見提出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰“三權(quán)”的性質(zhì)和相互關(guān)系，以便于實際落實過程中的理解和操作。

對此，全國人大憲法法律委副主任委員胡可明在作草案修改情況匯報時介紹，全國人大憲法和法律委員會經(jīng)研究認(rèn)為，“三權(quán)分置”改革的核心問題是家庭承包的承包戶在經(jīng)營方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)戶自己經(jīng)營，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ敉恋爻邪鼨?quán)，將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)。

據(jù)此，在一審稿基礎(chǔ)上，二審稿對“三權(quán)分置”作出了四大修改。

一是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。

二是明確對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)，國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個人不得侵犯。

三是明確土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。

四是明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，包括明確土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)價款、流轉(zhuǎn)合同等具體程序和要求。

而農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂則告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，草案二審稿的做法，實際上為承包地的“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”設(shè)置了先后關(guān)系，即先有所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的分離，在這一基礎(chǔ)上，才有所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置。

廖洪樂指出，這么做的原因在于，在實際的土地流轉(zhuǎn)過程中，有部分地區(qū)存在村集體強(qiáng)制進(jìn)行經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，尤其是在一些整村、整組土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)，沒有征得農(nóng)戶同意，承包權(quán)遭到空置。因此，二審稿再次強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶處置經(jīng)營權(quán)的自主性，本質(zhì)上是強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的程序設(shè)置。

明確對經(jīng)營權(quán)的保護(hù)

此前，在解讀草案一審稿時，廖洪樂曾向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，此次農(nóng)村土地承包法修改的核心問題在于，從過去調(diào)節(jié)和規(guī)范集體與農(nóng)民二元關(guān)系的法律，變?yōu)檎{(diào)節(jié)集體、農(nóng)民和第三方經(jīng)營者之間關(guān)系的法律。

多位分析人士均向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者指出，在此次二審稿中，在維持對農(nóng)民利益保護(hù)的相關(guān)條文基礎(chǔ)上，草案的更改，更為明確地表達(dá)了對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保護(hù)。

胡可明介紹，推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，關(guān)鍵是要明確和保護(hù)經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其經(jīng)營預(yù)期。實踐中，不同經(jīng)營主體對土地經(jīng)營權(quán)登記頒證的需求存在差異，有的經(jīng)營者希望能通過登記的方式獲得長期穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)，而有的從事短期糧食種植的經(jīng)營者則認(rèn)為沒有必要辦理登記。

對此，二審稿增加規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人，此外，“實現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時，擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償?！蓖瑫r，為避免承包方隨意解除合同，二審稿增加規(guī)定，承包方不得單方解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但受讓方有法定情形的除外。

對此，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥指出，雖然一審稿中給出了土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的定義，但對于土地經(jīng)營權(quán)的保障方法則不夠具體，二審稿通過明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，以及對隨意解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的限制等條文，既是進(jìn)一步強(qiáng)化了經(jīng)營權(quán)的合法地位，也擴(kuò)充了其具體的權(quán)益，更好地保障了相關(guān)經(jīng)營者的利益。

平衡生產(chǎn)經(jīng)營與社會保障性質(zhì)

一直以來，家庭承包被認(rèn)為既具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)，也具有社會保障性質(zhì)，如何在此次土地承包法中實現(xiàn)兼顧，也成為關(guān)注的焦點(diǎn)。多位分析人士均向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，草案在這一方面還有部分細(xì)節(jié)可以斟酌。

以入股形勢流轉(zhuǎn)土地為例，李國祥指出，目前，多數(shù)地方的政策規(guī)定，以土地經(jīng)營權(quán)入股的農(nóng)民不需要承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，此類“入股”顯然不能用資本市場的股權(quán)來理解，因此需要在法律條文上專門解釋，目前來看，相關(guān)法律解釋還有待細(xì)化。

中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會特邀研究員姜斯棟向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，在當(dāng)前土地事實上仍有保障作用的背景下，草案規(guī)定農(nóng)民進(jìn)城不能強(qiáng)制奪回土地承包權(quán)，但“支持引導(dǎo)”農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包權(quán)的提法，到地方政府容易變成強(qiáng)制。從收到財產(chǎn)收入來說是實現(xiàn)了農(nóng)民的權(quán)益，但農(nóng)民仍然是失地了，而這未必是農(nóng)民情愿的，因此“支持引導(dǎo)”應(yīng)改為“允許”。

另外，在用承包土地經(jīng)營權(quán)“融資擔(dān)?！鄙?，草案只做了原則性規(guī)定，“承包方可以用承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保?！苯箺澅硎荆M管理論上允許用經(jīng)營權(quán)擔(dān)保，但到實際中難度還是很大。在土地仍具有保障作用的情況下，在農(nóng)民還不起貸款時，金融機(jī)構(gòu)輕易不敢收回抵押的土地，因此金融機(jī)構(gòu)就不愿意允許土地作為抵押物。

不過，從地方實踐經(jīng)驗來看，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障專項資金、土地履約保證保險制度等相應(yīng)保障農(nóng)戶與經(jīng)營者雙方權(quán)益的制度正在加速建立。

2016年，在成都市啟動土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點(diǎn)， 2017年的年參保面積約42萬畝，規(guī)模流轉(zhuǎn)50畝以上農(nóng)戶的投保率約14.5%。這一保險旨在發(fā)生土地流轉(zhuǎn)失約行為時，對承包方農(nóng)戶進(jìn)行賠付補(bǔ)償。

但廖洪樂也指出，在農(nóng)村社會保障體系日漸成熟的背景下，家庭承包的社會保障作用正在逐漸減弱，法律條文的設(shè)置應(yīng)當(dāng)更多地考慮如何保障和凸顯其市場作用。

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