政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金已經(jīng)成為我國(guó)各級(jí)政府廣泛使用的投融資工具。尤其隨著地方債的規(guī)范管理、地方穩(wěn)增長(zhǎng)壓力加大等情況下，政府產(chǎn)業(yè)基金成為重要的投融資創(chuàng)新手段。

　　近日，發(fā)改委發(fā)布《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（簡(jiǎn)稱《發(fā)改委辦法》），旨在完善現(xiàn)有監(jiān)管政策。按照《發(fā)改委辦法》規(guī)定，發(fā)改委將重點(diǎn)對(duì)產(chǎn)業(yè)基金是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行主動(dòng)地符合性評(píng)價(jià)。

　　其實(shí)，早在2015年年底，財(cái)政部就印發(fā)了《政府投資基金暫行管理辦法》（簡(jiǎn)稱《財(cái)政部辦法》）等相關(guān)文件，《發(fā)改委辦法》與《財(cái)政部辦法》在投資領(lǐng)域方面的規(guī)定略有差異。

　　此外，據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，實(shí)踐中一些基金仍然采取名股實(shí)債方式，變相增加了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)；另外，政府參與的基金，政府出資部分與社會(huì)資本部分是否同股同權(quán)，如何共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化操作，也是實(shí)踐中的一大困惑。

　　側(cè)重產(chǎn)業(yè)政策符合性審查

　　政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金，近年來呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)之勢(shì)。

　　發(fā)改委財(cái)金司在解讀《發(fā)改委辦法》時(shí)表示，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金形成以長(zhǎng)三角、環(huán)渤海地區(qū)為聚集區(qū)域，并由東部沿海地區(qū)向中西部全面擴(kuò)散的分布特征。政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金市場(chǎng)格局呈現(xiàn)國(guó)家級(jí)、地方級(jí)發(fā)展規(guī)?；袌?chǎng)化的特點(diǎn)。

　　諸如，國(guó)家層面有國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金、國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金等，地方層面有中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、山東省股權(quán)投資引導(dǎo)基金、湖北省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金等。

　　發(fā)改委財(cái)金司表示，現(xiàn)有監(jiān)管政策還不夠健全完善，后續(xù)還要對(duì)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的總體運(yùn)行狀況，進(jìn)行信息采集和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)；對(duì)投融資狀況進(jìn)行政策評(píng)估、信用評(píng)估和趨勢(shì)把控。

　　而發(fā)展改革部門在其中扮演的角色是，對(duì)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行主動(dòng)地符合性評(píng)價(jià)，保證基金在實(shí)際運(yùn)作過程中“不走偏”，有利于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的貫徹執(zhí)行。

　　地方各級(jí)發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)本級(jí)政府出資設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金材料完備性和產(chǎn)業(yè)政策符合性審查，但地方政府部門出資額達(dá)到50億元及以上的，由國(guó)家發(fā)改委進(jìn)行審查。

　　發(fā)改委財(cái)金司表示，《發(fā)改委辦法》強(qiáng)調(diào)基金設(shè)立后的運(yùn)行監(jiān)測(cè)、信用評(píng)價(jià)和績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)政策效果和績(jī)效進(jìn)行總體評(píng)價(jià)。

　　《發(fā)改委辦法》指出，國(guó)家發(fā)改委將每年對(duì)基金績(jī)效、基金管理人績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)分。如基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)包括，基金實(shí)繳資本占認(rèn)繳資本的比例；基金投向是否符合區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策等，綜合評(píng)估政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)、資金使用效率及對(duì)所投產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)效果等；是否存在名股實(shí)債等變相增加政府債務(wù)的行為等。

　　《發(fā)改委辦法》還提出“登記+信用約束”的行政管理模式，通過與全國(guó)信用信息共享平臺(tái)和“信用中國(guó)”網(wǎng)站互聯(lián)互通，將信用監(jiān)管運(yùn)用到政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金行業(yè)的監(jiān)管上。

　　兩部委投資領(lǐng)域規(guī)定有差別

　　2015年年底，財(cái)政部印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》，隨后還出臺(tái)《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（簡(jiǎn)稱《財(cái)政部指導(dǎo)意見》）。

　　《財(cái)政部指導(dǎo)意見》指出基金應(yīng)該“聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)”，解決好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸制約。公共財(cái)政運(yùn)用政府投資基金方式支持產(chǎn)業(yè)，限定于具有一定競(jìng)爭(zhēng)性、存在市場(chǎng)失靈、外溢性明顯的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，主要支持外部性強(qiáng)，基礎(chǔ)性、帶動(dòng)性、戰(zhàn)略性特征明顯的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域及中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)成長(zhǎng)。

　　同時(shí)，《財(cái)政部辦法》指出，各級(jí)財(cái)政部門一般在以下領(lǐng)域設(shè)立投資基金，包括支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。

　　《發(fā)改委辦法》則指出，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金應(yīng)主要投資在以下領(lǐng)域，包括非基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、住房保障、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、區(qū)域發(fā)展、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等領(lǐng)域。

　　北京云天新峰投資合伙人張繼峰對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，兩辦法側(cè)重點(diǎn)不同：《財(cái)政部辦法》側(cè)重于“具有一定競(jìng)爭(zhēng)性、存在市場(chǎng)失靈、外溢性明顯的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)”，《發(fā)改委辦法》側(cè)重于國(guó)家政策導(dǎo)向的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、雙創(chuàng)領(lǐng)域。

　　張繼峰指出，財(cái)政部基金的思路是“補(bǔ)缺”、“補(bǔ)弱”；發(fā)改委基金的思路是國(guó)家鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)方向?qū)颉．?dāng)然，國(guó)家鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)有些也是新興產(chǎn)業(yè)或“弱產(chǎn)業(yè)”，與有不同，也有重疊。

　　為控制風(fēng)險(xiǎn)，兩部委辦法均明確列出基金運(yùn)作不得從事的業(yè)務(wù)。

　　《財(cái)政部辦法》指出，基金不得投資二級(jí)市場(chǎng)股票、期貨、房地產(chǎn)、證券投資基金、評(píng)級(jí)AAA以下的企業(yè)債、信托產(chǎn)品、非保本型理財(cái)產(chǎn)品、保險(xiǎn)計(jì)劃及其他金融衍生品。

　　《發(fā)改委辦法》也指出，不得從事公開交易類股票投資，但以并購(gòu)重組為目的的除外。在明確基金投資領(lǐng)域時(shí)表示，基金可參與上市公司定向增發(fā)、并購(gòu)重組和私有化等股權(quán)交易形成的股份。

　　張繼峰表示，根據(jù)《發(fā)改委辦法》，政府出資基金投資領(lǐng)域比較廣，包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等，這些領(lǐng)域基金退出的方式更多是資本市場(chǎng)。

　　嚴(yán)禁名股實(shí)債

　　《發(fā)改委辦法》指出，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金不得從事名股實(shí)債等變相增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的行為。

　　財(cái)政部相關(guān)文件也一再重申不得名股實(shí)債。但有地方財(cái)政人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，實(shí)際操作中很困難。社會(huì)資本參與基金組建很容易，但他們不愿意參與到具體項(xiàng)目，仍然是原來貸款的思維，讓政府直接回購(gòu)。他們這種由政府兜底或擔(dān)保的模式，使得基金退出時(shí)也存在問題。

　　有銀行投行部門負(fù)責(zé)人表示，他們參與的城鎮(zhèn)化基金、大數(shù)據(jù)基金等，實(shí)操都是名股實(shí)債參與進(jìn)去的，金融機(jī)構(gòu)本身也比較困惑。

　　另外，政府出資的產(chǎn)業(yè)基金中，政府在通過出資體現(xiàn)政府意志的同時(shí)，如何保證市場(chǎng)化運(yùn)作；政府出資部分和社會(huì)資本部分是否同股同權(quán)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，操作起來也容易碰到問題。

　　兩部委辦法均對(duì)此作出了規(guī)定，不過，有地方財(cái)政人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者直言，如果政府資金不劣后，堅(jiān)持同股同權(quán)的話，基金組建上可能都存在困難。但政府資金如果劣后，是否屬于給社會(huì)資本以固定回報(bào)或保底回報(bào)，操作上存在困難。