1978年，國務(wù)院明確中國旅行游覽事業(yè)管理局為直屬國務(wù)院的旅游管理總局，內(nèi)設(shè)宣傳司。1982年，中國旅行游覽事業(yè)管理局與國旅總社分開，更名為國家旅游局，仍設(shè)宣傳司。“宣傳”英文為Propaganda，含“傳道”之意，外國人常理解為“鼓吹、吹噓、煽動(dòng)”之意，因而“旅游宣傳司”英文翻譯為“Departmentofmarketing”(市場(chǎng)司)。1988年，“宣傳司”改名為“國際市場(chǎng)開發(fā)司”，到上世紀(jì)90年代分改為“旅游促進(jìn)司”與“國際聯(lián)絡(luò)司”，后又合并為“旅游促進(jìn)與國際聯(lián)絡(luò)司”，2008年，再改名為“旅游促進(jìn)與國際合作司”。國家旅游局對(duì)外旅游宣傳促進(jìn)機(jī)構(gòu)名稱的演變，反映了從“政治宣傳”、“外事宣傳”到旅游市場(chǎng)推廣的轉(zhuǎn)變，折射出旅游接待從外事活動(dòng)向服務(wù)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。

　　我國入境旅游發(fā)展的歷史條件決定了對(duì)外旅游宣傳促進(jìn)由旅游行政主管部門統(tǒng)攬與執(zhí)行，形成了集行政管理與市場(chǎng)促銷于一體的政府主導(dǎo)型的體制機(jī)制。這種體制的優(yōu)勢(shì)十分顯著，一是保證了旅游促銷服從并服務(wù)于國家大局，特別是執(zhí)行國家外交方針與對(duì)港澳臺(tái)僑政策，并有效依托國家全局開展旅游促銷工作；二是把對(duì)外旅游促銷工作納入政府旅游管理工作的全局，把產(chǎn)品開發(fā)、設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)管理與對(duì)外推廣緊密結(jié)合起來，有利于產(chǎn)銷互動(dòng)、統(tǒng)籌入境國內(nèi)與出境旅游協(xié)調(diào)發(fā)展；三是在市場(chǎng)促銷經(jīng)費(fèi)十分有限的情況下，可以集中有限資金開展最為緊迫的促銷活動(dòng)；四是從上到下形成國家旅游局—省區(qū)市旅游局—市縣旅游局的旅游推廣體系，上下協(xié)調(diào)、共同行動(dòng)，形成全國旅游推廣一盤棋的格局；五是在國家舉辦重大活動(dòng)時(shí)，由更高層面統(tǒng)籌、指揮、開展國際旅游宣傳工作，形成旅游推廣的舉國體制，上海世博會(huì)是一個(gè)成功典范。“中國發(fā)展入境旅游采用的國家營銷體制在對(duì)內(nèi)整合資源、時(shí)外整體推介方面都有很強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，這是中國建成旅游強(qiáng)國的重要武器。”(曾博偉，2005)

　　在充分肯定政府主導(dǎo)型的旅游促進(jìn)體制機(jī)制積極作用的同時(shí)，也要看到其不足與局限，主要是它的行政化傾向帶來的諸多弊端。一是忽視旅游推廣的特點(diǎn)，把市場(chǎng)促銷完全當(dāng)做行政管理事務(wù)，甚至把旅游推廣當(dāng)做政治宣傳活動(dòng)，至今不少旅游促進(jìn)場(chǎng)合主講人仍然官話、套話、空話連篇；二是旅游促進(jìn)工作泛眾化、一般化、程式化，缺乏分區(qū)域、分國家、分群體、分時(shí)令的推廣計(jì)劃與行動(dòng)安排，缺乏應(yīng)對(duì)世界旅游業(yè)巨大發(fā)展與瞬息多變的新思路、新舉措、新手段，中英文版中國旅游網(wǎng)(www。cnta。gov。cn)的內(nèi)容與版面屬于政務(wù)網(wǎng)性質(zhì)，而不是面向入境旅游者需要的旅游目的地推廣促銷網(wǎng)站；三是政府旅游宣傳推廣與行業(yè)企業(yè)的市場(chǎng)營銷分工不明，政府主管部門往往包攬企業(yè)旅游產(chǎn)品營銷、行業(yè)旅游市場(chǎng)促銷的工作，行業(yè)企業(yè)的主動(dòng)性、參與性不足，企業(yè)往往成為政府推廣的附屬；四是旅游促進(jìn)工作既缺少長遠(yuǎn)規(guī)劃、也缺失應(yīng)變機(jī)制，對(duì)入境客源缺乏系統(tǒng)的、持續(xù)的、總體與特定地區(qū)、群體的調(diào)研，對(duì)近期與中遠(yuǎn)期的促進(jìn)工作缺乏周密的、滾動(dòng)的籌劃，對(duì)以往的促銷活動(dòng)缺乏監(jiān)察、評(píng)估與總結(jié)；五是旅游促進(jìn)人員屬于公務(wù)員身份，促進(jìn)人員的選拔、任用、調(diào)動(dòng)往往不問其促銷專業(yè)能力與知識(shí)，等同于一般的行政工作人員，影響了對(duì)外旅游專業(yè)隊(duì)伍的穩(wěn)定、傳承與建設(shè)，專業(yè)旅游宣傳推廣隊(duì)伍建設(shè)一直未擺到應(yīng)有的位置。

　　目前，我國入境旅游客源遍及全世界，中國公民出游目的地國家和地區(qū)達(dá)到141個(gè)，接待入境過夜旅游游客和輸出出境旅游人次均達(dá)5000萬人次，出入境旅游的規(guī)模居世界前列。面對(duì)與時(shí)俱變的世界旅游市場(chǎng)，對(duì)外旅游推廣的環(huán)境日趨復(fù)雜、任務(wù)日趨繁重、活動(dòng)日趨繁忙，由一個(gè)純行政型的市場(chǎng)主管機(jī)構(gòu)難以勝任紛繁復(fù)雜、具體細(xì)致的調(diào)查研究與組織實(shí)施工作。

　　國家旅游局旅游促進(jìn)與國際合作司“承擔(dān)國內(nèi)和國際旅游市場(chǎng)開發(fā)工作；組織開展重點(diǎn)旅游區(qū)域目的地和路線的宣傳推廣工作，承擔(dān)對(duì)外合作交流事務(wù)，推進(jìn)中國公民出境旅游目的地的有序開發(fā)；承擔(dān)外國在我國境內(nèi)設(shè)立旅游機(jī)構(gòu)的審批事宜；指導(dǎo)駐外旅游辦事機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作”。上述職責(zé)中，一部分是出入境旅游的涉外行政管理工作，另一部分是出入境旅游市場(chǎng)的宣傳推廣與開發(fā)促銷工作，甚至組織參加境內(nèi)外旅交會(huì)、“‘游中國’中外旅行商買賣雙方預(yù)約洽談活動(dòng)”之類的純事務(wù)性工作也由國家旅游局“主辦”。

　　旅游研究機(jī)構(gòu)早就提出，“無論中央還是地方，在中國旅游業(yè)發(fā)生如此巨大變化的過程中，旅游海外營銷體制幾乎沒有變化，沒有一個(gè)專門從事旅游海外促銷的專業(yè)機(jī)構(gòu)，也沒有培育出與之密切配合的社會(huì)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)�！睆慕窈笫澜缏糜问袌�(chǎng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)、我國出入境旅游的發(fā)展趨勢(shì)出發(fā)，借鑒外國成功經(jīng)驗(yàn)，改革與創(chuàng)新我國對(duì)外旅游宣傳推廣體制機(jī)制是“十二五”期間的不宜延遲的任務(wù)�！耙�以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以市場(chǎng)調(diào)研為基礎(chǔ)，以整體旅游形象宣傳為核心，以營銷渠道建設(shè)為途徑，全面提高旅游宣傳推廣工作的針對(duì)性、專業(yè)性和有效性”。(祝善忠，2009)

　　筆者認(rèn)為，應(yīng)以三大市場(chǎng)全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，建立“政府主導(dǎo)、行業(yè)主體、專業(yè)運(yùn)行”的旅游宣傳推廣體制機(jī)制，形成政府與行業(yè)企業(yè)分工協(xié)作、中央與地方層級(jí)分明、旅游與其他部門協(xié)作配合、既合中國國情又與國際接軌的旅游宣傳推廣體系。

　　國家旅游主管部門要從市場(chǎng)調(diào)研、制定工作計(jì)劃、組織宣傳促銷活動(dòng)等事務(wù)性工作中解脫出來，集中精力研究旅游推廣戰(zhàn)略、制定旅游推廣方針，指導(dǎo)與監(jiān)督專業(yè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行旅游推廣規(guī)劃與促銷計(jì)劃，開展與外國政府和各世界旅游機(jī)構(gòu)的合作交流工作，審批外國在我國境內(nèi)設(shè)立旅游機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)駐外旅游辦事機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)區(qū)域旅游宣傳推廣，指導(dǎo)地方旅游宣傳促銷與旅游宣傳促銷人才培訓(xùn)，從政府層面加強(qiáng)與外交、經(jīng)貿(mào)、文化、文物、農(nóng)業(yè)、園林、林業(yè)、國土、海洋、宗教、媒體與影視等部門的宣傳合作。駐外旅游辦事機(jī)構(gòu)行政上由國家旅游主管部門領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上受專業(yè)促銷機(jī)構(gòu)指導(dǎo)。

　　旅游宣傳推廣要從由政府主管機(jī)構(gòu)包攬向行政主管機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)結(jié)合轉(zhuǎn)型，從行政化向?qū)�業(yè)化、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，建立政府、行業(yè)、企業(yè)與學(xué)界相結(jié)合的專業(yè)旅游推廣機(jī)構(gòu)，承擔(dān)目前“旅游促進(jìn)司”的部分業(yè)務(wù)職能，如開展持續(xù)的市場(chǎng)調(diào)研與預(yù)測(cè)，制定三、五年旅游推廣規(guī)劃、年度促銷計(jì)劃與促銷滾動(dòng)方案，策劃與推廣總體主題形象口號(hào)與標(biāo)識(shí)，籌劃與組織行業(yè)與企業(yè)參與國內(nèi)外重大促銷活動(dòng)，主辦多語種的中國旅游推廣營銷專業(yè)網(wǎng)站，并對(duì)不同地區(qū)、國家與群體實(shí)行差異化、動(dòng)態(tài)性的宣傳促銷。

　　旅游專業(yè)促銷機(jī)構(gòu)成立董事會(huì)，由政府主管部門代表、旅游行業(yè)組織與企業(yè)代表和市場(chǎng)營銷專家組成，聘用市場(chǎng)促銷專業(yè)人員。宣傳推廣資金主要由政府財(cái)政撥款，同時(shí)由行業(yè)、企業(yè)和其他社會(huì)團(tuán)體等資助。重大國家、國際旅游節(jié)事活動(dòng)通過政府補(bǔ)貼、企業(yè)贊助、廣告籌資等多種渠道，實(shí)行準(zhǔn)市場(chǎng)化運(yùn)作。在這方面，可以有選擇地借鑒日本觀光振興會(huì)、韓國觀光公社、法蘭西之家、德國旅游中心、美國國家旅游組織、希臘國家旅游組織、加拿大旅游委員會(huì)、澳大利亞旅游委員會(huì)和新加坡旅游促進(jìn)局等的經(jīng)驗(yàn)。

　　入境旅游曾經(jīng)是我國旅游發(fā)展的先導(dǎo)。在國內(nèi)旅游成為我國旅游的基礎(chǔ)的今天，入境旅游仍然具有先導(dǎo)作用，具有展示國家形象、經(jīng)濟(jì)活力、文化魅力的功能，是獨(dú)具優(yōu)勢(shì)、易于見效的對(duì)外宣傳的戰(zhàn)略資源。盡管我國的入境旅游人數(shù)與收入位居世界前列，但其中2/3以上屬于“一國兩制”下的兩岸四地之間的國內(nèi)旅游，外國游客的入境旅游人數(shù)與收入實(shí)際上排在世界第10位左右。在世界旅游界的一片贊揚(yáng)聲中，應(yīng)該有自知之明、保持清醒的頭腦。改善并加強(qiáng)入境旅游宣傳推廣，提升外國游客比重、提升經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益、提升我國旅游業(yè)國際地位，永遠(yuǎn)是發(fā)展我國旅游的重大戰(zhàn)略任務(wù)。

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