主要結(jié)論

    ◆食品行業(yè)終于迎來安全大法，多達八個方面的制度優(yōu)化與建設(shè)大幕即將開啟，全行業(yè)將面臨專項治理整頓結(jié)束之后的依法持續(xù)健康發(fā)展新時期

    ◆乳業(yè)在整個食品行業(yè)中的問題最為集中和嚴重，行業(yè)分化、整合與重塑不可避免，新的龍頭將崛起，問題嚴重的企業(yè)可能走向另一種結(jié)果

    ◆大部分乳業(yè)上市公司業(yè)績將不會很快進入快速增長時期，整體業(yè)績不理想，予以“中性”評級。

    事件：

    評論：

    2009年2月28日全國人大常委會第七次會議通過《中華人民共和國食品安全法》，定于2009年6月1日起實施，《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》同時廢止。新華社當天播發(fā)全文，該法確立了八個方面的重要法律制度，力圖從根本上打造中國食品安全。

    一、主要內(nèi)容：建立八個方面的制度以確保食品安全

    《食品安全法》的主要看點在于：（1）成立國務(wù)院食品安全委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導食品安全監(jiān)管工作；（2）健全了相應(yīng)的安全、事故報告與處置以及各方責任制度；（3）監(jiān)管的重點是有害物質(zhì)、食品添加劑的生產(chǎn)和使用；（4）監(jiān)管范圍擴大至保健食品，而不只是限于普通食品；（5）監(jiān)管過程上溯到源頭，初級農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理由農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法規(guī)定，而有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標準及公布則遵守《食品安全法》的規(guī)定；（6）對食品廣告宣傳實施特別限制，不允許夸大食品功能；（7）帶有懲罰性質(zhì)的賠償與罰款、民事與刑事相結(jié)合的處罰制度等。

    表1《食品安全法》涉及的八大制度及其主要內(nèi)容

    序號    制度框架    現(xiàn)有體制及弊端    未來格局

    1    監(jiān)管    分段監(jiān)管。農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管等部門分管生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)。各管一段，協(xié)調(diào)性差

    一是進一步明確分段監(jiān)管的各部門具體職責。衛(wèi)生部門承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責；質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)管部門分別對食品生產(chǎn)與流通、餐飲服務(wù)實施監(jiān)管；農(nóng)業(yè)部門主要依據(jù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的規(guī)定進行監(jiān)管，但制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標準、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息則依照食品安全法的有關(guān)規(guī)定；二是在分段監(jiān)管基礎(chǔ)上，國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，作為高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)、指導食品安全監(jiān)管工作；三是進一步加強地方政府及其有關(guān)部門的監(jiān)管職責

    2     風險評估監(jiān)測     無     國務(wù)院衛(wèi)生部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫(yī)學、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會，進行食品安全風險評估。衛(wèi)生部門匯總信息和分析，實行風險警示和發(fā)布制度

    3     安全標準     不統(tǒng)一、不完整

    統(tǒng)一制定食品安全國家標準，除此之外，不得制定其他的食品強制性標準

    4     經(jīng)營者責任制     不完整

    從四個方面確保食品生產(chǎn)經(jīng)營者將成為食品安全的第一責任人：食品生產(chǎn)經(jīng)營許可、索票索證制度、食品安全管理制度以及不安全食品召回與停止經(jīng)營等

    5     添加劑安全

    不規(guī)范使用/濫用食品添加劑；允許使用的有22類1812種

    食品添加劑應(yīng)當經(jīng)過風險評估證明安全可靠，且技術(shù)上是確有必要，方可列入允許使用的范圍；食品生產(chǎn)者應(yīng)當按照食品安全標準關(guān)于食品添加劑的品種、使用范圍和用量的規(guī)定使用添加劑，不得在食品生產(chǎn)中使用食品添加劑以外的化學物質(zhì)或者其他危害人體健康的物質(zhì)。

    6     保健食品監(jiān)管     缺乏監(jiān)管，保健食品市場“亂象”

    國家對聲稱具有特定保健功能的食品應(yīng)實行嚴格監(jiān)管。有關(guān)監(jiān)督管理部門應(yīng)當依法履職，承擔責任；聲稱具有特定保健功能的食品不得對人體產(chǎn)生急性、亞急性或者慢性危害，其標簽、說明書不得涉及疾病預防、治療功能，內(nèi)容必須真實，應(yīng)當載明適宜人群、不適宜人群、功效成分或者標志性成分及其含量等；產(chǎn)品功能和成分必須與標簽、說明書相一致。

    7     事故處置     報告制度有漏洞

    一是報告制度。日常監(jiān)管部門向衛(wèi)生部門立即通報制度；衛(wèi)生部門、縣級政府逐級上報；任何單位或者個人不得對食品安全事故隱瞞、謊報、緩報，不得毀滅有關(guān)證據(jù)；二是事故處置。衛(wèi)生部門接到食品安全事故的報告后，應(yīng)當立即會同有關(guān)監(jiān)管部門進行調(diào)查處理，并采取措施，防止和減輕事故危害。發(fā)生重大食品安全事故的，縣級以上人民政府應(yīng)當立即成立食品安全事故處置指揮機構(gòu)，啟動應(yīng)急預案，及時進行處置；三是責任追究。發(fā)生重大食品安全事故，設(shè)區(qū)的市級以上人民政府衛(wèi)生行政部門應(yīng)當立即會同有關(guān)部門進行事故責任調(diào)查，督促有關(guān)部門履行職責，向本級政府提出事故調(diào)查處理報告。

    8     懲罰性賠償     力度不夠

    對嚴重違法行為進行相關(guān)的刑事、行政和民事責任；在民事責任方面，突破目前我國民事?lián)p害賠償?shù)睦砟�，確立了懲罰性賠償制度——生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品，或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款10倍的賠償金；

    “民事賠償優(yōu)先”——違反本法規(guī)定，應(yīng)當承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金，其財產(chǎn)不足以同時支付時，先承擔民事賠償責任

    二、重要意義：依法促進全行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展

    我國對食品給公眾身體健康和生命安全帶來的威脅的關(guān)注，從來都沒有像現(xiàn)在這樣急迫和嚴肅，也沒有提到如此的高度——從法律角度進行規(guī)范和處理。過去我國主要關(guān)注食品衛(wèi)生問題，食品衛(wèi)生的主要的后果是影響身體健康。而最近幾年，由于食品添加劑的生產(chǎn)和濫用，特別是非法生產(chǎn)和使用有毒物質(zhì)，從“蘇丹紅鴨蛋”、“有毒咖啡”到“三聚氰胺”奶粉、OMP特侖蘇牛奶……，一系列有毒物質(zhì)、非法添加物、甚至虛假宣傳，已經(jīng)致人死命，使得人們對食品一度產(chǎn)生了恐慌，對食品行業(yè)的形象和健康發(fā)展等均構(gòu)成沉重打擊。

    從過去主要關(guān)注食品衛(wèi)生，到現(xiàn)在轉(zhuǎn)向國際慣例——關(guān)注食品安全，這不只是法律名稱的不同，而是關(guān)注視角的轉(zhuǎn)變，具有重大意義。這主要體現(xiàn)在許多制度健全、清晰和更有力度，各方責任更大了，從而使得行業(yè)的發(fā)展會更加健康安全，公眾更加放心，行業(yè)長遠發(fā)展的市場基礎(chǔ)會更加牢固。其中，確立了過去一直缺乏、而在國際上已成為一種慣例的“食品召回制度”，表明我國食品管理體制逐步與世界接軌，對于行業(yè)進一步贏得國際市場的認可、催生行業(yè)的成熟度等，都會有重大意義。

    三、受益評估：食品全行業(yè)受益匪淺乳品業(yè)直面新生

    《食品安全法》規(guī)定，本法所稱“食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品�！薄叭槠贰⑥D(zhuǎn)基因食品、生豬屠宰、酒類和食鹽的食品安全管理，適用本法；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”“食品安全，指食品無毒、無害，符合應(yīng)當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。”

    可見，《食品安全法》涉及食品業(yè)等多個行業(yè)在內(nèi)的安全規(guī)范，這些行業(yè)也將會在履行法定義務(wù)的同時，依法享受到應(yīng)有的權(quán)利和利益。由于食品業(yè)各個子行業(yè)受到該法規(guī)范的程度不盡相同，受益程度也會有所不同�？傮w而言，食品和飲料兩個行業(yè)及其子行業(yè)，都會在《食品安全法》貫徹實施以后，認真梳理行業(yè)存在的問題與不足，從源頭上做到安全健康，特別是生產(chǎn)和銷售乳制品、肉食加工業(yè)、酒類和食品藥品兼具的物品等子行業(yè)，都會進一步加大監(jiān)管力度、自查自糾和嚴格管理力度，食品行業(yè)將會以衛(wèi)生干凈、不再威脅公眾身體健康和生命安全、讓人們放心消費的嶄新形象，立于公眾心目之中，獲得持續(xù)發(fā)展良機。

    我們認為，受到《食品安全法》影響最大的是乳品行業(yè)，對這種影響及其結(jié)果可以從兩方面加以分析。

    一方面，從積極面看，問題最嚴重者，往往治理也最堅決和徹底，重生的可能性也就最大，從而受益也是最大。我們預計，鑒于三聚氰胺和蒙牛OMP事件等教訓慘痛，對整個乳業(yè)打擊最大，在整個食品行業(yè)中最為突出，隨著國務(wù)院部署的乳業(yè)治理整頓三階段工作的深入和4月10日結(jié)束，在《食品安全法》正式實施后，國內(nèi)乳業(yè)會迎來一個依法規(guī)范和發(fā)展新時期，未來兩三年內(nèi)實現(xiàn)整個行業(yè)的重新洗牌、問題源頭的認真清理、行業(yè)發(fā)展理念的重塑、資源的全面整合、新龍頭的誕生和崛起、市場格局的重新劃分等。

    一句話，歷經(jīng)重大變數(shù)的乳業(yè)，可能會鳳凰涅槃，迎來新生。

    另一方面，從消極面看，一些企業(yè)可能從此再也無法恢復往日的輝煌，可能主要是自身信心受到重創(chuàng)，同時個人或企業(yè)的信譽受到沉重打擊，特別是遭遇消費者“用腳投票”，企業(yè)原先指望“一杯牛奶打造一個行業(yè)和一項偉業(yè)”，今后不得不接受“一杯牛奶毀掉一個人和一個企業(yè)的一生”之教訓。在《食品安全法》實施后，這些企業(yè)不再贏得消費者認可，市場每況愈下，最終走向另一個結(jié)局。

    四、重點受益上市公司分析與投資評級

    此次《食品安全法》涉及的上市公司較多，我們認為，受益較大、機會較好的有乳制品行業(yè)的三元股份、伊利股份、光明乳業(yè)、福成五豐、新希望等，也有相關(guān)的維維股份等豆奶及其制品企業(yè)，其中：

    三元股份可能會由于收購三鹿集團的經(jīng)營性資產(chǎn)而實現(xiàn)大規(guī)模的業(yè)務(wù)擴張和業(yè)績大幅增長，市場份額也會較大提升；

    伊利股份和光明乳業(yè)則會嚴格自查自糾，加強從源頭和加工各個環(huán)節(jié)的規(guī)范管理，真正“重新再來”；

    福成五豐將會進一步擴大其有機奶的生產(chǎn)規(guī)模，加強奶牛飼養(yǎng)、奶品質(zhì)量監(jiān)督管理；

    新希望會趁機收購乳品企業(yè)，擴大規(guī)模與市場份額，借機走上新臺階；

    維維豆奶可能會贏得更多忠實于豆奶消費的客戶，其中可能有不少是過去以消費牛奶為主的群體。

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