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糧食儲(chǔ)備對(duì)糧食安全的影響和對(duì)策分析
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http://mamogu.com 發(fā)稿日期:2008-11-20
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改革開(kāi)放以來(lái)，隨著糧食流通體制改革和企業(yè)改革的不斷深化，我國(guó)自1990年以來(lái)開(kāi)始探索建立完善糧食儲(chǔ)備體系，加強(qiáng)日常管理，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，確保糧食安全，并取得了顯著成效。但也存在一些問(wèn)題，需采取有效措施逐步解決。筆者擬就此問(wèn)題談點(diǎn)粗淺的看法。
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一、建立糧食儲(chǔ)備的意義及對(duì)糧食安全的影響
“民以食為天”。糧食是人類社會(huì)生存與發(fā)展的基本的生活資料，是穩(wěn)定市場(chǎng)、保證國(guó)計(jì)民生的重要物資。糧食與其它產(chǎn)品相比，它無(wú)可替代，只能靠農(nóng)業(yè)提供。由于糧食生產(chǎn)的季節(jié)性和消費(fèi)的常年性，其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中有著十分重要的地位和作用。在任何社會(huì)制度下，糧食工作都處于極端重要的位置。實(shí)踐表明，保證糧食安全，通常是通過(guò)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)、進(jìn)出口和合理儲(chǔ)備來(lái)實(shí)現(xiàn)的。國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)的增加可以避免糧食進(jìn)口帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，但其自身也存在波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)突發(fā)的糧食短缺而言，糧食儲(chǔ)備是避免糧食短缺的有效手段。但是，當(dāng)前的糧食儲(chǔ)備目標(biāo)、儲(chǔ)備規(guī)模、儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)和布局，還不能完全適應(yīng)國(guó)家宏觀調(diào)控和確保國(guó)家糧食安全的需要；現(xiàn)行的中央儲(chǔ)備糧管理方法和措施在實(shí)際運(yùn)作和部門關(guān)系協(xié)調(diào)中，仍表現(xiàn)出諸多矛盾和摩擦。糧食儲(chǔ)備對(duì)糧食安全影響的主要因素有：儲(chǔ)備目標(biāo)、儲(chǔ)備規(guī)模、儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)與布局等。糧食儲(chǔ)備目標(biāo)既是糧食儲(chǔ)備政策的核心，也是制訂糧食儲(chǔ)備各項(xiàng)相關(guān)政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。
二、糧食儲(chǔ)備與糧食安全存在的問(wèn)題
1．多頭管理中央儲(chǔ)備糧。目前，儲(chǔ)備糧管理涉及的部門較多，運(yùn)轉(zhuǎn)程序復(fù)雜，很難根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)做出靈敏反應(yīng)。當(dāng)市場(chǎng)形勢(shì)發(fā)生變化需要有關(guān)部門安排儲(chǔ)備糧收購(gòu)和拋售時(shí)，部門之間往往因利益沖突或判斷偏差而運(yùn)行遲緩，勢(shì)必錯(cuò)過(guò)最佳的操作時(shí)間，影響調(diào)控效果。
2．各級(jí)儲(chǔ)備糧功能定位不明確。我國(guó)實(shí)行中央——地方糧食儲(chǔ)備分級(jí)管理，中央地方儲(chǔ)備影響市場(chǎng)的協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成，信息不對(duì)稱和利益不一致，導(dǎo)致中央儲(chǔ)備和地方儲(chǔ)備的行為偏差，特別是當(dāng)糧情突變時(shí)，地方與中央往往很難做到利益兼容。中儲(chǔ)糧主要用于調(diào)節(jié)全國(guó)糧食供求總量、穩(wěn)定糧食市場(chǎng)、應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害或突發(fā)事件；而地方糧食儲(chǔ)備是平衡全國(guó)糧食供求的第一道防線。但是，目前相當(dāng)一部分省份還沒(méi)有達(dá)到國(guó)務(wù)院提出的“產(chǎn)區(qū)保持3個(gè)月銷量、銷區(qū)保持6個(gè)月銷量”的儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)。而且，中央儲(chǔ)備與地方儲(chǔ)備目前在庫(kù)點(diǎn)布局上缺乏統(tǒng)籌考慮，儲(chǔ)存品種結(jié)構(gòu)沒(méi)有明確分工。現(xiàn)行政策和實(shí)際操作辦法難以使中央儲(chǔ)備和地方儲(chǔ)備形成協(xié)同配合機(jī)制。
3．儲(chǔ)備糧輪換運(yùn)作不暢。現(xiàn)行的輪換計(jì)劃管理方式要求層層報(bào)批，由于計(jì)劃往往趕不上市場(chǎng)行情的變化，難免以犧牲效率和效益為代價(jià)。受輪空期的限制，儲(chǔ)備糧輪換周期與生產(chǎn)和市場(chǎng)價(jià)格變化規(guī)律難以一致，導(dǎo)致儲(chǔ)備糧輪換不僅不能抓住市場(chǎng)賺取價(jià)差，反而會(huì)打壓市場(chǎng)價(jià)格，增加輪換成本。
三、糧食儲(chǔ)備管理方法與糧食安全改進(jìn)措施
為確保國(guó)家糧食安全和糧食市場(chǎng)穩(wěn)定，我們要充分認(rèn)識(shí)糧食儲(chǔ)備的戰(zhàn)略意義，高度重視糧食儲(chǔ)備的重要作用，堅(jiān)持和完善我國(guó)的中央儲(chǔ)備糧管理制度不動(dòng)搖。充分利用國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，從世界糧食儲(chǔ)備規(guī)模不斷減少這一世界性趨勢(shì)中把握未來(lái)，認(rèn)真研究世界糧食生產(chǎn)和供應(yīng)能力的現(xiàn)狀與潛力，敢于和善于利用國(guó)際市場(chǎng)，在確保戰(zhàn)略儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上，優(yōu)化儲(chǔ)備糧結(jié)構(gòu)，建立合理的中央糧食儲(chǔ)備規(guī)模，積極探索儲(chǔ)備糧管理體制和運(yùn)行機(jī)制，將儲(chǔ)備糧管理納入法制化、規(guī)范化的軌道。具體講，筆者認(rèn)為，應(yīng)抓好以下幾個(gè)方面：
1．完善糧食儲(chǔ)備制度。從增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)看，進(jìn)一步完善國(guó)家糧食儲(chǔ)備制度十分必要。社會(huì)主義初級(jí)階段，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，需要完善政府的宏觀調(diào)控體系，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用。建立國(guó)家糧食儲(chǔ)備制度，通過(guò)儲(chǔ)備糧的吞吐，保持市場(chǎng)糧價(jià)總體穩(wěn)定，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，是健全政府宏觀調(diào)控體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)控糧食供求的重要手段。
2．逐步調(diào)整儲(chǔ)備糧的主體。中央——地方分級(jí)的糧食儲(chǔ)備體系，在一定歷史條件下，對(duì)調(diào)節(jié)糧食市場(chǎng)、保護(hù)糧食生產(chǎn)者和消費(fèi)者利益、確保國(guó)家糧食安全發(fā)揮了積極作用。但隨著糧食市場(chǎng)體系的不斷完善，以及中央調(diào)控能力和調(diào)控手段的進(jìn)一步加強(qiáng)，實(shí)行分級(jí)糧食儲(chǔ)備體系，己不適應(yīng)新時(shí)期糧食宏觀調(diào)控的需要。因此，需強(qiáng)化中央儲(chǔ)備，削減地方儲(chǔ)備。將糧食儲(chǔ)備過(guò)度分解給地方政府，很容易導(dǎo)致糧食生產(chǎn)的非專業(yè)化傾向，在全國(guó)范圍內(nèi)尋找糧食均衡點(diǎn)比在一省、一縣內(nèi)尋找更合適；地方儲(chǔ)備是糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的一個(gè)結(jié)果，隨著中央政府宏觀調(diào)控能力的力口強(qiáng)，糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的體制背景已經(jīng)有了很大變化，況且也不能確保地方儲(chǔ)備和中央儲(chǔ)備糧的運(yùn)作方向始終保持一致，它會(huì)在一定程度上抵消中央儲(chǔ)備的功效。因此，應(yīng)調(diào)整省級(jí)糧食儲(chǔ)備規(guī)模，大幅度收縮縣級(jí)儲(chǔ)備規(guī)模，逐步形成中央一級(jí)糧食儲(chǔ)備體系。為此，在糧食市場(chǎng)化過(guò)渡時(shí)期，可先保留部分地方儲(chǔ)備，防止區(qū)域性糧食市場(chǎng)的波動(dòng)。隨著糧食市場(chǎng)體系的完善，逐步減少地方儲(chǔ)備，或?qū)⒌胤絻?chǔ)備并入中央糧食儲(chǔ)備．
3．注重周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備和農(nóng)戶儲(chǔ)備建設(shè)。周轉(zhuǎn)性糧食儲(chǔ)備是確保糧食流通正常進(jìn)行，居民一日三餐無(wú)后顧之憂的“蓄水池”。按照聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(FAO)的經(jīng)驗(yàn)性結(jié)論，周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備應(yīng)不低于全年糧食消費(fèi)總量的12％。就目前情況而言，我國(guó)周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備主要體現(xiàn)在國(guó)有糧食倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)。而隨著糧食企業(yè)改革的不斷推進(jìn)和糧食市場(chǎng)化改革的不斷深人，受收購(gòu)資金等諸多因素的限制，國(guó)有糧食倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)的糧食庫(kù)存也越來(lái)越小。糧食購(gòu)銷和加工企業(yè)，零售市場(chǎng)上的私營(yíng)糧販與個(gè)體糧商熱衷的是快進(jìn)快出、邊進(jìn)邊出，基本不搞庫(kù)存，因而可以大量節(jié)省流通費(fèi)用。周轉(zhuǎn)性糧食儲(chǔ)備是糧食儲(chǔ)備體系的基礎(chǔ)，應(yīng)高度重視農(nóng)戶儲(chǔ)備，保證農(nóng)戶充足的儲(chǔ)備數(shù)量，真正做到“藏糧于民”。我國(guó)歷史上儲(chǔ)糧的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是公私皆儲(chǔ)糧，況且我國(guó)農(nóng)民歷來(lái)有“養(yǎng)兒防老、積谷防荒”的傳統(tǒng)。因此，國(guó)家大力扶持農(nóng)戶儲(chǔ)糧對(duì)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，確保國(guó)家糧食安全具有較大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。鑒于目前我國(guó)農(nóng)民收入水平偏低，獨(dú)立承擔(dān)建設(shè)或者改建現(xiàn)有糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施比較困難的現(xiàn)狀，國(guó)家應(yīng)采取有效措施，主動(dòng)引導(dǎo)農(nóng)戶的糧食儲(chǔ)備行為，以此建立和完善農(nóng)戶儲(chǔ)備體系。
4．建立糧食儲(chǔ)備管理的信息系統(tǒng)。糧食儲(chǔ)備的有效性取決于反應(yīng)靈敏、信息準(zhǔn)確的信息系統(tǒng)。要對(duì)儲(chǔ)備糧的收購(gòu)、銷售、調(diào)撥、儲(chǔ)存、進(jìn)出口及分庫(kù)點(diǎn)、分品種、分價(jià)位、分年限、分倉(cāng)位等相關(guān)信息實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，進(jìn)行科學(xué)有效的管理。要加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)研，建立“糧食和農(nóng)業(yè)信息及預(yù)警系統(tǒng)”，及時(shí)報(bào)告全球范圍內(nèi)的糧食供應(yīng)、需求、價(jià)格、貿(mào)易、儲(chǔ)備等重要信息，為主動(dòng)調(diào)控及時(shí)進(jìn)行預(yù)報(bào)預(yù)警。 - ■ 與【糧食儲(chǔ)備對(duì)糧食安全的影響和對(duì)策分析】相關(guān)新聞
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