管理體制：應轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱茖印迸c“網(wǎng)絡”結(jié)構(gòu)有效結(jié)合

　　跨行政區(qū)包括跨省、跨市(地級市)和跨縣三個層面，目前最難解決的跨界污染是跨省界之間的污染問題。虞錫君教授說，水的無地界性要求流域內(nèi)各行政區(qū)政府必須聯(lián)合起來，把全流域作為一個整體空間來考慮合作治水，才能使生命之河永續(xù)長存。我國目前的環(huán)保管理體制是典型的“科層結(jié)構(gòu)”，其基本特征是按政府層級構(gòu)成垂直領導，按行政區(qū)域劃分管理權(quán)限。這種管理體制已不適應現(xiàn)今以流域為整體綜合治理的水環(huán)境保護的客觀要求。以太湖流域為例，相關(guān)行政區(qū)域有上海、杭州、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、嘉興、湖州八個市，分屬于滬、蘇、浙三個省市，之間缺乏一個有效的流域管理機構(gòu)�，F(xiàn)隸屬于水利部的太湖管理局，只能實行單項管理，無法承擔跨部門、跨區(qū)域流域性問題的綜合協(xié)調(diào)與管理任務。目前單純的科層治水結(jié)構(gòu)導致“市自為戰(zhàn)，縣自為戰(zhàn)”的水污染防治格局，大大降低了防治效率。

　　改革和突破的方向，可以流域為單位，設立由相關(guān)行政區(qū)政府領導成員組成、上級環(huán)保部門參與的專門委員會，作為流域水環(huán)境保護和建設的權(quán)威機構(gòu)，下設辦公室具體操作。上級環(huán)保部門參與有利于貫徹上級政府的環(huán)保政策，有利于協(xié)調(diào)各地關(guān)系。地方政府擁有區(qū)域內(nèi)人、財、物資源的相應配置權(quán)。這種以流域內(nèi)地方政府聯(lián)盟為主體的新管理體制，既保留和發(fā)揮了“科層結(jié)構(gòu)”的積極作用，又加強了流域內(nèi)相關(guān)行政區(qū)“網(wǎng)絡”的橫向交流和合作，應該成為流域水污染防治管理體制創(chuàng)新的目標模式。

責任主體：應轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)與地方政府兩個主體

　　現(xiàn)行的水污染防治制度，責任主體僅鎖定在工商企業(yè)，只重視對污染企業(yè)的管制和監(jiān)督，而缺乏對行政區(qū)域及其地方政府相應的科學考量和獎懲機制。

　　近年來跨界水污染事件頻發(fā)的事實證明，地方政府在水污染防治責任主體上的缺位是水污染形勢嚴峻的重要原因。

　　改革的方向，應把工商企業(yè)和地方政府共同作為水污染防治的兩個責任主體。企業(yè)對自身的污染行為負責，并承擔相應的法律責任和經(jīng)濟責任。地方政府對所轄行政區(qū)域的水污染狀況負責，造成水污染超標的行政區(qū)政府必須承擔相應的法律責任和經(jīng)濟補償。一旦地方政府真正成為水污染防治的責任主體，其治污行為就有了新的動力，當?shù)卣�府與污染源的關(guān)系、鄰域上下游之間的關(guān)系就會發(fā)生實質(zhì)性變化，水污染防治就會出現(xiàn)新局面。

調(diào)控機制：應轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭�位一體”的新機制

　　我國現(xiàn)行的水污染防治調(diào)控機制偏重于突擊性的“環(huán)保風暴”，偏重于被動性的末端治理和事后性的事故處置。這種單一的行政手段在環(huán)保的初始階段是必要的，但時至今日，傳統(tǒng)的水污染防治調(diào)控機制已經(jīng)不適應環(huán)境保護的歷史性轉(zhuǎn)變，必須實行創(chuàng)新性改革。美國水污染控制法的調(diào)控機制值得我們借鑒。

　　美國水污染控制立法已經(jīng)有100多年的歷史。從1899年的《河流和港口法》到2002年11月新修訂的《聯(lián)邦水污染控制法》，經(jīng)歷了一個逐步完善的過程，并最終形成了以“命令控制”為主，以“經(jīng)濟激勵”為輔，以“公眾參與”為補充的“三位一體”水污染防治調(diào)控機制。命令控制機制是美國水污染控制機制的主導，表現(xiàn)為由聯(lián)邦機構(gòu)制定水污染控制的基本政策和污水排放標準，由各州負責實施。經(jīng)濟激勵機制表現(xiàn)為水污染防治中的排污權(quán)交易制度，這是一種基于市場的政策工具。但由于水污染成因的復雜性和經(jīng)濟刺激作用的不確定性，這種手段尚不能成為水污染控制的主要手段。公眾參與機制是前兩種機制的有益補充。在美國，環(huán)境運動、立法聽證制度、公民訴訟制度是公眾參與的主要表現(xiàn)形式。根據(jù)我國的實際，借鑒美國“三位一體”的水污染防治調(diào)控機制的做法，很有必要。

鄰域關(guān)系：應轉(zhuǎn)變?yōu)榭缧姓�區(qū)合作防治水污染

　　目前，由于利益機制的驅(qū)動和小農(nóng)生產(chǎn)方式的慣性影響，鄰域之間的水污染防治存在著兩種不良傾向：一是各家自掃門前雪，缺乏流域內(nèi)的跨行政區(qū)合作，使水資源保護和修復的配置效率不高，浪費了社會資源。二是以鄰為壑，利己損人。有些區(qū)域以水污染為代價，發(fā)展污染項目，甚至把污染項目選址在鄰域下游交界處，在發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的同時，嚴重污染了鄰域下游，形成跨界水污染。

　　近年來，一些先進地區(qū)開始探索構(gòu)建跨行政區(qū)水污染防治合作機制。廣東省最近出臺了水環(huán)境管理方面的重要法規(guī)——《廣東省跨行政區(qū)河流交接斷面水質(zhì)保護條例》，這是我國首部關(guān)于跨行政區(qū)水污染防治的專門法律。浙江省2005年頒布了《關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》，著重設計了支持江河水系源頭地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的制度安排。

　　總結(jié)各地的實踐經(jīng)驗，跨行政區(qū)水污染防治合作機制應包括五個方面的主要內(nèi)容：一是建立交界水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測機制，這是水污染合作防治的基礎。二是建立流域環(huán)保信息互通機制，其中最為關(guān)鍵的是鄰域上游地區(qū)增設水污染企業(yè)時，應及時向鄰域下游通報信息，并征求其意見。三是建立水環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法機制，包括常規(guī)性的聯(lián)合檢查機制和突發(fā)性的水污染事故聯(lián)合處置機制。四是建立水污染防治基礎設施的共建共享機制，這里所說的基礎設施，特指跨行政區(qū)域的污水治理工程和飲用水引水工程。目前存在著一種不良現(xiàn)象，跨行政區(qū)水污染防治工程遠不如跨行政區(qū)防洪抗災水利工程得到重視，這是今后必須下大力氣解決的薄弱環(huán)節(jié)。五是建立流域水生態(tài)補償機制。

治污方式：應由分散向相對集中治污轉(zhuǎn)變

　　分散治污方式存在著多方面的弊端，如污水處理設施難以得到優(yōu)化配置，排放廢水難以穩(wěn)定達標，監(jiān)督成本很高等等。隨著企業(yè)空間集聚度的提高，特別是生態(tài)工業(yè)園區(qū)、生態(tài)市縣等新規(guī)劃的實施，一些地方水污染治理方式發(fā)生了革命性的變化，這種相對集中的治理方式已在上海、浙江、江蘇等發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)推進，收到了比較好的效果，為全國其他地區(qū)提供了初步的經(jīng)驗。

　　相對集中治理污水模式有三個主要特征：其一，政府統(tǒng)一規(guī)劃，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設。統(tǒng)籌的區(qū)域范圍因地制宜，有些以縣域統(tǒng)籌為宜，有些以地級市、甚至跨省統(tǒng)籌為宜。污水處理網(wǎng)絡不但覆蓋已經(jīng)形成的區(qū)塊，而且要覆蓋規(guī)劃期內(nèi)將要形成的區(qū)塊。其二，打破行政界限，區(qū)域合作治水。相對集中治理污水系統(tǒng)宜采用共建集污管網(wǎng)、集中定點處理、達標排放的運行方式。這一系統(tǒng)的建設必然會超出一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、甚至一個縣(市)的范圍，追求資源的合理配置。其三，創(chuàng)新體制機制。如浙江海寧市組建城鄉(xiāng)供水和污水治理一體化的水務集團公司，按照污染者付費原則，采取市場化方式運行。

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