對此，山西省國土資源廳有關官員解釋說，煤炭生產(chǎn)有一個負相關效應，規(guī)模越大，生產(chǎn)工藝越先進，煤炭生產(chǎn)的資源耗費越小、環(huán)境破壞程度越低。因此對那些規(guī)模小、回采率低的煤礦就要征收較高的基金。

　　根據(jù)《山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金征收管理辦法》規(guī)定，在山西省行政區(qū)域內從事原煤開采的單位和個人為基金的繳納人，收購未繳納基金原煤的單位和個人為基金的代扣代繳義務人。《辦法》規(guī)定，基金繳納人未按規(guī)定期限申報繳納基金的，由地稅機關責令其限期改正，并規(guī)定了相應的處罰措施。

　　資源整合，打造煤炭“航母”。談到資源整合，山西省長于幼軍表示，主要用市場經(jīng)濟的思路和辦法，同時輔之以必要的行政手段，在全省范圍內引導支持煤炭大企業(yè)聯(lián)合、兼并、收購、重組或托管中小煤礦，重視引進規(guī)模實力雄厚、技術先進的跨國公司和國內大企業(yè)等戰(zhàn)略投資者，引導地方國有或民營中小煤炭企業(yè)以股份制形式聯(lián)合重組，整合資源，產(chǎn)能置換，關小上大，全面推進資源整合，加快培育大型煤炭集團。市、縣政府要從大局出發(fā)，落實好各項促進措施，推動資源整合和企業(yè)重組�！安磺沸沦~、漸還舊賬”，逐步解決歷史包袱。試點政策設計的一個基本立足點，就是形成“不欠新賬、漸還舊賬”的生態(tài)環(huán)境恢復補償機制，建立煤炭轉產(chǎn)、煤炭城市轉型發(fā)展救援機制。

　　山西省社科院能源研究所所長王宏英認為，新的煤炭成本核算辦法，將改變過去成本只計開采直接成本，而對資源動用、生態(tài)破壞和安全成本不予計算的做法，企業(yè)繳納或提取的礦業(yè)權價款、煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、礦山環(huán)境治理恢復保證金、煤礦轉產(chǎn)發(fā)展資金等都要計入生產(chǎn)成本�！靶抡�”措施將促進我國煤價在市場化進程中逐步實現(xiàn)“價值回歸”。

　　本著“取之于煤，用之于煤”和“外在成本內在化”的原則，試點政策規(guī)定，三大基金和企業(yè)繳納的礦業(yè)權價款要計入生產(chǎn)成本。一個由資源、環(huán)境、生態(tài)成本、轉產(chǎn)成本加上舊的核算體系中的“生產(chǎn)成本”，形成了煤炭生產(chǎn)的“完全成本”。這意味著，導致煤炭工業(yè)體系嚴重“貧血”的“不完全成本”問題將最終得到解決。

　　對于煤炭企業(yè)的承受能力，有關方面作了這樣的測算：2006年，山西省煤炭出省銷量完成4.66億噸，同比增加3358萬噸，平均價格比2005年提高了15.43元/噸。由于煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金的征收，山西省煤炭企業(yè)運行成本將增加14-20元/噸，但由于年初煤炭企業(yè)在供銷銜接會上，山西省簽訂出省煤炭供需合同量4.9 59億噸，噸煤合同綜合價格同比提高了20.6元，平均上漲幅度為3%-5%。一些優(yōu)質煤炭企業(yè)，如山西焦煤集團、西山煤電主焦煤、肥煤、電煤煤價格上漲30元/噸的同時，在購銷合同中，增加附加條款轉嫁政策性成本上漲以鎖定公司利潤水平。因此，開征煤炭可持續(xù)基金將增加煤炭企業(yè)運行成本，但還不會導致山西煤炭企業(yè)整體毛利水平下降。不可能一蹴而就有

　　關人士評論，國家選擇煤炭大省山西進行可持續(xù)發(fā)展試點，這不僅是對我國煤炭工業(yè)發(fā)展道路的全面思考與總結，也是我國煤炭工業(yè)發(fā)展史上的一次重大改革，這次改革將勾畫出我國“第一能源”——煤炭工業(yè)未來的發(fā)展方向。此舉也意味著，靠“無償劃撥”或“跑關系”就可開采煤炭的歷史將一去不復返。

　　但有關官員和專家也提醒，對于試點的難度和困難也不可低估——

　　國家發(fā)改委副主任張國寶指出，試點工作是一項系統(tǒng)工程和探索性工程，在實施中應當強化統(tǒng)籌意識，處理好諸多關系：一是處理好煤炭企業(yè)改革與穩(wěn)定的關系，不要因為煤炭生產(chǎn)成本增加影響職工切身利益；二是處理好當前利益與長遠利益的關系，著眼長遠實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建立適應市場經(jīng)濟的供求機制，保障國家能源安全；三是處理好煤炭企業(yè)與政府的關系，加快分離企業(yè)辦社會職能，這些職能逐步交給政府承擔，煤炭企業(yè)專心搞好安全生產(chǎn)和經(jīng)營工作；四是處理好煤炭工業(yè)發(fā)展和地方經(jīng)濟發(fā)展的關系，企業(yè)轉產(chǎn)要與所在地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉型、經(jīng)濟結構調整統(tǒng)籌考慮，礦區(qū)發(fā)展要與城鎮(zhèn)建設和新農(nóng)村建設統(tǒng)籌規(guī)劃；五是處理好試點質量與進度的關系，煤炭可持續(xù)政策試點是一項復雜的系統(tǒng)工程，要不斷發(fā)現(xiàn)和妥善解決試點過程中的問題。

　　有關專家認為，在上述幾個“關系”中，處理好煤炭企業(yè)與政府的關系，解決國有企業(yè)的“社會負擔”，也就是通常所說的“企業(yè)辦社會”的問題顯得尤為迫切�！吧鐣�負擔”主要包括以下幾類：一是為職工投保的各項社會保險費用負擔；二是各類教育職能，如中小學、職工技校；三是各類醫(yī)療衛(wèi)生職能，如醫(yī)院、療養(yǎng)院；四是后勤生活服務職能，如浴池、電影院、托兒所。

　　企業(yè)辦社會的直接效果是，企業(yè)成了一個小社會，企業(yè)為職工提供“從搖籃到墳墓”的一攬子社會福利。在這種制度下，企業(yè)職工的吃、喝、拉、撒、睡、生、老、病、死、休等全部責任均由企業(yè)來承擔，并且都在本單位內部解決。

　　以同煤為例，據(jù)了解，目前同煤有從業(yè)人員20萬，供養(yǎng)大同礦區(qū)、軒崗礦區(qū)、王坪小峪礦區(qū)、右玉礦區(qū)人口大約70萬，每年工資性支出30億。現(xiàn)有辦社會人員3.6萬人，占全部在崗職工的23.85%，企業(yè)每年支付10億元左右。另外，還要負責6萬離退休人員的管理。目前，同煤有學校86所，在校學生84524人，每年需支出經(jīng)費1 .7億元；醫(yī)院63個，從業(yè)人員5421人，每年經(jīng)費1.9億元，還有公安、消防等辦社會職能。

　　在同煤這樣的國有老企業(yè)試點，關鍵是要解決企業(yè)辦社會的問題。從目前來看，山西國有煤礦要剝離社會職能的難度主要體現(xiàn)在以下幾個方面———

　　首先，從道理上說，企業(yè)承擔的大量政府職能，不僅增加了企業(yè)的負擔，而且也弱化了政府的公共服務職能，使政府公共服務在這些區(qū)域出現(xiàn)了空白，不利于政府職能轉化。但由于政府職能轉化尚沒有到位，行為不規(guī)范，一些本應該由地方政府擔負的政府職能和公益性事業(yè)仍然被強加給企業(yè)，地方政府不愿接收。有的是地方政府財力有限，沒有能力接收企業(yè)承擔的辦社會職能。

　　大同市是依托煤礦發(fā)展而興起的城市，城市產(chǎn)業(yè)結構極為單一，同煤是其財政收入的最主要來源，構成了同煤與大同市依賴與被依賴的共生關系。由于受到諸多因素的困擾，當前地方政府的財政收入狀況并不理想，無力接收同煤分離出的社會職能，這樣勢必會形成惡性循環(huán)：一方面，地方財政無力接受企業(yè)辦社會職能；另一方面，企業(yè)背著沉重的社會包袱，難以提高競爭力，從而進一步減少了地方財政的收入基礎，城市的發(fā)展進一步受到制約，社會問題日益突出。

　　其次，煤炭行業(yè)仍屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)。國有煤炭企業(yè)分離辦社會職能必然涉及大量職工失業(yè)，而煤炭企業(yè)絕大多數(shù)處于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)和山區(qū)，下崗職工和分離職工再就業(yè)難度大，這也制約了國有煤炭企業(yè)分離辦社會職能。

　　其三，經(jīng)濟發(fā)展程度決定社會服務發(fā)達程度。企業(yè)要將其所辦的輔業(yè)推向社會，實行自負盈虧,一個重要的前提條件就是企業(yè)所在地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達，社會需求旺盛，分離企業(yè)能夠生存。由于行業(yè)特點，多數(shù)煤炭企業(yè)在偏遠地區(qū)，周邊經(jīng)濟也是因礦區(qū)存在而發(fā)展起來的,不僅落后于礦區(qū)而且依附于礦區(qū)。國有煤炭企業(yè)所辦的輔業(yè)基本上都屬于為本企業(yè)職工服務的生活后勤服務范疇，由于當?shù)亟?jīng)濟不發(fā)達，社會需求較小，這部分企業(yè)如果脫離了母體之后，將難以生存，企業(yè)職工也不愿進入分離企業(yè)。

　　其四，當前大多數(shù)國有煤炭企業(yè)還保持著低工資、重福利的計劃體制下的運行模式。國有煤炭企業(yè)的工資水平處于工業(yè)各行業(yè)的第46位。分離辦社會職能的重要內容就是分離大量的職工福利型機構，而分離出的生活服務機構獨立自主、自負盈虧的前提是要按照市場化方式經(jīng)營，即按市場價格向其所服務的企業(yè)職工收取服務費用。這意味著以前的福利性服務變?yōu)樯唐坊�服務。這無疑會進一步降低職工的生活水平，造成新的不穩(wěn)定。

　　其五，相關政策不配套制約了國有煤炭企業(yè)分離辦社會職能的步伐。主要表現(xiàn)為：企業(yè)輔業(yè)或辦社會機構分離后，相應的稅費政策、鼓勵中小企業(yè)和非國有企業(yè)發(fā)展的政策以及社會醫(yī)療保障政策都不配套。

　　還有，此次試點政策被稱之為“煤炭新政”，而新政中最受關注的則是四項經(jīng)濟政策中的后三項，就是煤炭生產(chǎn)企業(yè)統(tǒng)一征收“三金”。“三金”的征收不僅可以使得煤炭開采造成的環(huán)境和社會影響等隱形成本顯性化，也可以調節(jié)煤炭行業(yè)的成本結構。有關專家提醒，“三金”的征收作為一項新政策，其效果如何關鍵還在于實施，還需要有配套政策，尤其需要重點關注以下3方面問題：

　　第一，如何據(jù)實征收“三金”，防止偷逃行為�！叭�金”的征收依據(jù)和征收效果與稅收類似，因此，在稅收征管中會出現(xiàn)的問題，同樣會在“三金”征收過程中遇到，甚至有可能更加復雜。比如，如何核定企業(yè)的資源儲量。因為“三金”的征收主要是根據(jù)儲量來征收的，實際上在一些煤炭開采企業(yè)確實存在儲量上作假即瞞報真正儲量的問題，而且政府監(jiān)管部門對于煤炭實際開采量也難以實施有效的監(jiān)督。這樣一來，有可能造成規(guī)范經(jīng)營的企業(yè)在依法繳納“三金”之后，競爭力反而不如偷逃“三金”的企業(yè)。再比如，企業(yè)不繳納“三金”或者偷逃“三金”，該如何處罰。“三金”繳納沒有嚴格的處罰規(guī)定，也沒有稅法的強制效力，因此企業(yè)偷逃“三金”之后的法律風險，遠遠低于偷逃稅款，這使得其征收的難度也大于稅款。最后就是如何避免“官煤勾結”，這是一些地方的煤炭生產(chǎn)之所以出現(xiàn)各種問題的重要原因之一。

　　第二，如何監(jiān)管使用“三金”�！叭�金”中的煤炭可持續(xù)發(fā)展基金由政府使用，礦山生態(tài)環(huán)境治理恢復保證金和煤礦轉產(chǎn)發(fā)展資金則由企業(yè)所有，政府監(jiān)督使用。雖然“三金”的用途已經(jīng)有了明確規(guī)定，但是，在使用過程中還會碰到許多問題，這些問題在其他類似的專用資金中也曾屢屢出現(xiàn)。例如，由地方政府監(jiān)管使用的社保資金，在一些地方的使用中就出現(xiàn)了挪用現(xiàn)象。而由企業(yè)所有政府監(jiān)督使用的資金，在實踐中容易出現(xiàn)兩種情況，一種是政府監(jiān)管過緊，使得資金無法使用；另一種是政府監(jiān)管過松，使得專項資金形同虛設。因此，“三金”的使用問題，更需要具體的實施細則加以規(guī)范。

　　第三，在試點期間如何平衡與非試點地區(qū)的煤炭價格。由于“三金”的征收僅僅是在局部地區(qū)試點，其他地區(qū)的煤炭企業(yè)就在短期內具有一定的成本優(yōu)勢。在市場供不應求或煤炭價格較高時，試點地區(qū)企業(yè)只是利潤會受到一定影響，但還可以生存；如果市場供求發(fā)生變化，煤炭價格快速回落，試點地區(qū)的企業(yè)由于成本較高，在市場競爭中很可能會陷入困境。因此，如何盡快擴大試點，避免試點地區(qū)企業(yè)處于不利局面，也需要關注。

　　改革必然要付出代價，付出成本。要使試點取得成功，必須妥善解決以上問題。對此，妥善處理隨之而來的新情況、新問題，不僅需要足夠的勇氣、膽量，更需要智慧和隨機應變的能力。

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