1998年-2004年，我國鐵路建設(shè)投資規(guī)�；�本保持在500億-600億元之間，但所占GDP的比重一直在下降，從1998年的0.72%下降到2004年的0.38%。2005年，以《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》為藍(lán)圖，鐵路加快新線建設(shè)，擴(kuò)展路網(wǎng)規(guī)模，加速既有線改造，擴(kuò)大運(yùn)輸能力，基本建設(shè)增勢旺盛，基本建設(shè)投資達(dá)到889.16億元。

　　從融資結(jié)構(gòu)看，我國鐵路投資的主要資金來源是鐵路建設(shè)基金、財(cái)政預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金和國內(nèi)貸款，約占總?cè)谫Y額的86%，外資、債券、企事業(yè)自籌及其他資金約占總?cè)谫Y額的14%。

　　2004年，我國鐵路的換算運(yùn)輸密度為3 360萬t·km／km，是世界平均水平的4倍。盡管如此，鐵路運(yùn)能仍然嚴(yán)重短缺，貨物運(yùn)輸只能滿足需求的35%左右。尤其是主要干線能力最為緊張，長期處于飽和甚至超飽和狀態(tài)，京滬、京廣、哈大、京沈和隴海5大干線的運(yùn)輸密度已近1億t·km／km。此外，由于鐵路客運(yùn)季節(jié)性特征十分明顯，季節(jié)性運(yùn)能緊張問題相當(dāng)突出，每年春節(jié)、暑假、“五一”、“十一”等長假期，旅客運(yùn)輸需求很大，一些繁忙干線不得不以停運(yùn)貨物列車來保證旅客運(yùn)輸。

　　根據(jù)《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》的要求，我國鐵路里程要從2003年底的7.3萬km增加到2020年的10萬km，完成這個(gè)目標(biāo)總計(jì)需要超過2萬億元以上的投資，平均每年需要資金1 000億元。如此巨資投入不可能完全依靠政府，面對鐵路發(fā)展和資金缺乏的兩難困境，鐵路急需引入新的適合我國國情的融資方式。PPP模式應(yīng)是較好的選擇。

　　2  PPP融資模式的概念及其特點(diǎn)

　　PPP(Private—Public— Partnership)即公共民營合伙制模式，它是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種形式，合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與項(xiàng)目的各方共同承擔(dān)項(xiàng)目的責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。

　　PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的顯著特點(diǎn)在于通過引入私人企業(yè)，將市場中的競爭機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，更有效地提供公共服務(wù)。在PPP模式下，政府和私人企業(yè)的關(guān)系發(fā)生了根本的變化。政府和私人企業(yè)之間不是命令和控制關(guān)系.而是合作關(guān)系。在合作關(guān)系中，雙方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。另外，通過市場機(jī)制運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并不意味著政府全部退出投資領(lǐng)域，在基礎(chǔ)設(shè)施市場化過程中，政府仍然要向基礎(chǔ)設(shè)施投入一定的資金。對政府來說，在PPP項(xiàng)目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入，兩者之間的差值就是政府采用 PPP方式的收益。

　　PPP模式一般適用于規(guī)模大、周期長的項(xiàng)目。通�；�礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的規(guī)模都比較大，收益周期也比較長，因此適合采用PPP融資模式。常見的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有以下3個(gè)方面：交通設(shè)施項(xiàng)目，如公路、鐵路、橋梁、隧道、港口、機(jī)場等；公共設(shè)施項(xiàng)目，如電力、電訊、自來水、排污等；公共工程項(xiàng)目，如大壩、水庫、倉庫等。

　　在大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，其最本質(zhì)的機(jī)理在于通過商業(yè)化和私營化的運(yùn)營，使基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)效率提高，也可以補(bǔ)充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足，減輕政府的財(cái)政壓力。

　　政府的公共部門與私人參與者以特許協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行合作。他們的合作始于建設(shè)項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段，并貫穿于項(xiàng)目的全過程，雙方共同對項(xiàng)目的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。在項(xiàng)目的早期論證階段，雙方共同參與項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)和可行性研究工作；對項(xiàng)目融資的可行性進(jìn)行評估確認(rèn)；采取有效的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力的參與者承擔(dān)。在PPP模式中，公共部門與私人部門之間若存在分歧，任何一方都不能改變項(xiàng)目的實(shí)施，而應(yīng)當(dāng)平等地在特許協(xié)議基礎(chǔ)上處理。

　　3  PPP融資模式的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)作程序

　　PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，但并不是對項(xiàng)目融資的徹底更改，而是對項(xiàng)目生命周期過程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出一個(gè)新的模式。它是政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式。其組織機(jī)構(gòu)設(shè)置如圖 1所示。

　　這種模式最顯著的特點(diǎn)就是項(xiàng)目所在國政府或所屬機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮的作用。

　　在組織機(jī)構(gòu)中，參與各方雖然沒有達(dá)到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實(shí)現(xiàn)了“帕累托”效應(yīng)，即社會(huì)效益最大化，這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。

　　4  鐵路選擇PPP融資模式的優(yōu)勢

　　(1)PPP融資模式可以盡早確定哪些鐵路建設(shè)項(xiàng)目可以進(jìn)行項(xiàng)目融資，并能在項(xiàng)目初始階段更好地解決項(xiàng)目整個(gè)生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)分配問題。從運(yùn)作程序看，PPP融資模式包括選擇項(xiàng)目合作公司、確立項(xiàng)目、成立項(xiàng)目公司、招投標(biāo)和項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)行管理、項(xiàng)目移交等環(huán)節(jié)。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到包括鐵路建設(shè)項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作在內(nèi)的整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行周期中，有效地實(shí)現(xiàn)了對項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。

　　(2)PPP融資模式中私人企業(yè)從項(xiàng)目論證階段就開始參與項(xiàng)目，有利于采用私人企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。鐵路長期壟斷性經(jīng)營，沒有直接競爭對手，容易導(dǎo)致運(yùn)營效率低，服務(wù)水平差。經(jīng)營者主動(dòng)降低運(yùn)營成本、提高運(yùn)營管理效率和不斷創(chuàng)新的意識(shí)�；�礎(chǔ)設(shè)施的外部性并不意味著市場機(jī)制和私營部門不能發(fā)揮積極作用。采用 PPP方案可以使有意向參與項(xiàng)目建設(shè)的私人企業(yè)與政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)在鐵路建設(shè)項(xiàng)目的論證階段，共同商討項(xiàng)目建設(shè)過程中所采用的技術(shù)方案，從而有可能采用較新的研究成果。

　　(3)PPP融資模式可以在一定程度上保證民營企業(yè)的盈利。民營企業(yè)的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目。采取PPP模式，政府可以給予民營企業(yè)相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等，通過實(shí)施這些政策，提高民營企業(yè)投資鐵路項(xiàng)目的積極性。

　　5  鐵路實(shí)現(xiàn)PPP融資模式的必要條件

　　(1)確立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資大、周期長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜、設(shè)計(jì)因素眾多等特點(diǎn)，從而產(chǎn)生了大量的風(fēng)險(xiǎn)，因此，要想吸引民營投資者，就要設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)是項(xiàng)目具有吸引力的關(guān)鍵因素。項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)該根據(jù)每個(gè)參與者的具體情況，將某類風(fēng)險(xiǎn)分配給最適合承擔(dān)的參與者，從而使項(xiàng)目的整體滿意度最高。在PPP項(xiàng)目中，可采用項(xiàng)目完工擔(dān)保、資金缺額擔(dān)保，也可對一些風(fēng)險(xiǎn)投保，包括對建設(shè)工程一切風(fēng)險(xiǎn)(CAR)的保險(xiǎn)，對預(yù)期利潤損失風(fēng)險(xiǎn)(ALOP)的保險(xiǎn)，對第三者責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)(TPL)的保險(xiǎn)等。另外，國際金融公司、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等還能對外匯不能轉(zhuǎn)移、東道國政府違約等風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行擔(dān)保。

　　(2)轉(zhuǎn)變政府職能。采用PPP融資模式，實(shí)際上是在過去壟斷的公用事業(yè)項(xiàng)目中引入市場競爭機(jī)制，而政府職能的合理定位和有效履行是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的決定性因素。對于私人投資者而言，最關(guān)心公私合營協(xié)議中的政府監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，包括特許權(quán)招投標(biāo)過程是否透明，協(xié)定的運(yùn)價(jià)制度是否能遵守，投資者是否具有真正的運(yùn)營自由，政府是否能按時(shí)進(jìn)行財(cái)政撥款等。這些都需要政府盡量采取市場化或激勵(lì)性的支持手段，為鐵路建設(shè)提供良好的投資環(huán)境。

　　(3)政策保障�；�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公益性的特點(diǎn)使其定價(jià)不能完全遵循市場化的原則，同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)較大，因此，政府應(yīng)制定相關(guān)政策，給予基礎(chǔ)設(shè)施投資一些優(yōu)惠，如稅收優(yōu)惠、低息貸款、擔(dān)保貸款、鐵路沿線的土地開發(fā)優(yōu)惠等，充分調(diào)動(dòng)民營資本的積極性。

　　(4)法律和法規(guī)保障。項(xiàng)目進(jìn)行PPP模式運(yùn)作，需要在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各個(gè)階段對政府部門與企業(yè)各自承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，以保護(hù)雙方的權(quán)益。因此PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要清晰完善的法律和法規(guī)制度予以保證。另外，在各項(xiàng)法規(guī)政策之間也存在著不一致的問題。因此，為促進(jìn)PPP項(xiàng)目在我國的實(shí)施，從法律協(xié)調(diào)一致的角度講，應(yīng)該對PPP項(xiàng)目專門立法，以提高 PPP項(xiàng)目的運(yùn)作效率和透明度，實(shí)現(xiàn)法律的統(tǒng)一。

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